KRÖNIKA | Kommunernas hantering av plan- och bygglagen borde vara separerad från affärsmässiga aspekter. Dagens hantering utgör ett principiellt oacceptabelt system, menar Ulf Perbo som också kommer med ett antal åtgärdsförslag.
En av de mer övergripande bostadspolitiska frågorna är om det uppstått en systematisk störning i det svenska plansystemet så att vi trendmässigt bygger bostäder med ett lägre samhällsekonomiskt värde än alternativet. Främst för få större bostäder med trädgård. Om det är så är följdfrågan förstås varför och hur det kan åtgärdas. Regeringen har tillsatt en särskild utredare/kommissionär för att analysera problemet.
Om man sammanfogar vad några bostadsforskare och debattörer skrivit, bland annat här på Bostadspolitik.se, framträder en bild som bör diskuteras. Denna artikel baseras på min förståelse av texter av Hans Lind, Ingemar Bengtsson, Monika Andersson, Jan Jörnmark tillsammans med en tidigare text av mig själv.
Kommunernas myndighetsutövning av PBL borde vara helt separerad från affärsmässiga aspekter
I en tidigare artikel diskuterade jag problemet med att planmonopolisten – kommunerna – inte bara agerar utifrån PBL:s syften, riksdagens bostadspolitiska mål och vad som är bra för samhället, utan har en rad andra intressen som påverkar agerandet. Bland annat att de gör egna ekonomiska affärer med mark och exploateringsbidrag som de kan påverka med hjälp av planmonopolet. Ett principiellt oacceptabelt system. Kommunernas myndighetsutövning av PBL borde vara helt separerad från affärsmässiga aspekter.
Bengtsson konstaterar att det empiriskt går att belägga att det råder en strukturell underproduktion av byggrätter och diskuterar olika förklaringar till detta. Även Lind har diskuterat detta problem. Bengtsson noterar bland annat att detta fenomen skapar en situation där det avgörande för marknadsaktörerna är att tillfredsställa kommunerna och inte bostadskonsumenterna.
Han noterar bland annat hur kvantitativa politiska mål driver mot små bostäder i höga hus
Lind diskuterar varför kommunerna strukturellt bygger andra typer av bostadsområden än de som medborgarna vill bo i. Han noterar bland annat hur kvantitativa politiska mål driver mot små bostäder i höga hus. Ett förhållande som flera kommuner bekräftat som gjort överenskommelser om kvantitativt bostadsbyggande mot infrastrukturinvesteringar. Han varnar för negativa bostadssociala effekter. Jörnmark diskuterar hur översiktsplaneringen förlorat sin betydelse vilket skapat en situation där detaljplanerna istället styr utvecklingen. Tillsammans med ökat inflytande för en lång rad särintressen via riksintressesystemet har det i praktiken inneburit att småhusområden inte planeras. Andersson skriver om fördelar med trädgårdsstäder som undervärderas i planprocessen.
Orimligt i betydelsen att det skapar samhällsekonomiska förluster
En bild som träder fram av alla dessa analyser är att detta skapar en situation som kan förväntas slå ut byggandet av småhus och istället driva fram byggande en orimligt stor andel små bostäder. Orimligt i betydelsen att det skapar samhällsekonomiska förluster. Bostadsproduktionen skulle inte se ut så om PBL:s värderingar, riksdagens bostadspolitiska mål och medborgarnas värderingar styrde. Till detta ska läggas att byggherrarna ofta har intresse av att bygga så små bostäder som möjligt. Vid ransonering av byggrätter ger små bostäder i så höga hus som möjligt mest intäkter i områden med god efterfrågan. Då kan också kommunen maximera sitt ”företagsekonomiska” utfall. Kommunen som vinstmaximerande planmonopolist har dessutom incitament att begränsa utbudet av byggrätter i strid med PBL, vilket är det beteende som Bengtsson observerat.
2023 byggdes nära 50 000 bostäder med tre rum eller mindre och bara ca 15 000 större bostäder. Trots att bland annat både Stockholms- och Göteborgsregionen har negativt inrikes flyttnetto på grund av brist på bostäder anpassade efter familjers behov fokuserar många kommuner i dessa regioner på små lägenheter.
Sammanfattning
Byggrätter produceras av de enda som har rätt att göra det – kommunerna – i en lägre utsträckning av vad som är marknadsmässigt eller vad som följer av ansvaret enligt PBL:s syftesparagrafer och de av riksdagen antagna bostadspolitiska målen. Detta kan fastslås empiriskt. Detta skapar en rad incitament som slår ut småhusbyggandet.
De kvantitativa mål som finns kan i många fall endast uppnås med fokus på små lägenheter i höga hus. Byggherrarnas vinster maximeras ju mindre lägenheter de kan bygga (intäkterna per kvm boyta stiger). Kommunernas ”företagsekonomiska” intäkter ökar av samma skäl. PBL-hanteringen blir korrupt då myndighetsutövningen påverkas av ekonomiska hänsynstaganden.
Byggherrarnas och kommunförvaltningens särintressen dominerar
Översiktsplaner där bostadspolitiska mål vägs in har tappat sin betydelse och styr inte kommunernas ageranden utan detaljplanerna styr. I dessa har övergripande bostadspolitiska aspekter liten betydelse. I detaljplan på detaljplan tillåts smålägenheter dominera eftersom de problem detta skapar inte behöver lösas just där. Byggherrarnas och kommunförvaltningens särintressen dominerar.
Ingen politiker kunde förklara det som pågick
Beslutsunderlagens kvalitet sjunker när förvaltningarna och byggherrarna ska motivera detta. Medborgarnas värderingar, trädgårdsstadens väldokumenterade fördelar och de fördelar vad gäller social och ekologisk hållbarhet som skulle följa med ett ökat småhusbyggande förträngs medan rätt grumliga argument för trånga bostadsområden lyfts fram.
Åtgärdsförslag
När jag efter förra valet blev kommunpolitiker noterade jag att min kommun i sin långsiktiga plan hade ett extremt fokus på små lägenheter i höga hus medan småhusbyggandet i stort sett var utplånat. När jag tog upp detta ville varken det dåvarande S-styret eller det tidigare M-styret kännas vid att de fattat ett beslut om den inriktningen. Ingen politiker kunde förklara det som pågick.
Vid kaffeautomaten i kommunhuset berättade tjänstemännen däremot varför det ser ut på detta sätt. Dels har politiken angett ett kvantitativt mål för hur många bostäder som ska byggas varje år. Det enklaste (enda?) sättet att klara detta är att bygga små lägenheter i höga hus. Dels ligger byggherrarna hela tiden på för att få bygga så små lägenheter som möjligt vilket skapar ett tryck som bl a på rent psykologiska grunder påverkar kommunen hantering. I varje enskilt fall kan önskemålet tillgodoses och just det beslutet har ingen bostadspolitisk betydelse.
En rimlig åtgärd är att staten inför en kontrollfunktion som ingriper när detta kan konstateras
En central observation är att kommunerna inte förmår och i vissa avseenden avsiktligt väljer att inte arbete i enlighet med PBL:s syften och de av riksdagen antagna målen. En rimlig åtgärd är att staten inför en kontrollfunktion som ingriper när detta kan konstateras.
I sista hand måste de bostadspolitiska mål som riksdagen antagit och som även kommer till uttryck i PBL:s portalparagrafer väga tyngre än det kommunala självstyret och kommuner som inte förmår eller vill följa dessa bör åläggas begränsningar i sin rätt att vara planmonopolist och tillämpa PBL
En möjlighet som bör övervägas är ett Länsstyrelserna, staten lokala arm, får i uppdrag att granska kommunernas bostadsplaner och utfall på ett skarpare sätt än idag. Boverket bör ta fram riktlinjerna för denna granskning. Länsstyrelserna ska godkänna eller underkänna respektive kommuns agerande. De ska ha befogenhet att stoppa kommunala planer, besluta om ändringar och utfärda sanktionsavgifter. I sista hand måste de bostadspolitiska mål som riksdagen antagit och som även kommer till uttryck i PBL:s portalparagrafer väga tyngre än det kommunala självstyret och kommuner som inte förmår eller vill följa dessa bör åläggas begränsningar i sin rätt att vara planmonopolist och tillämpa PBL.
Ulf Perbo
Kommunpolitiker, tidigare statssekreterare, ämnessakkunnig i Egnahemskommissionen