KRÖNIKA | Anta att två bon för rödlistade fladdermöss hotas av 1 000 bostäder. Eller att tusen bon hotas av två bostäder? Sverige kan aldrig få en effektiv och väl fungerande planeringsprocess för markanvändning och bostadsbyggande om det inte klargörs hur olika intressen i sak ska vägas mot varandra, skriver Ulf Perbo, som också ger konkreta förslag på hur det här ska hanteras.
OECD lyfte nyligen fram att Sverige har den unika situationen att brister i planeringssystemet för bostadsbyggande är en viktig broms för den ekonomiska utvecklingen. Samtidigt överlämnades en förstudie om den nationella fysiska planeringen till regeringen.
Problemet med denna och samtliga utredningar inom detta område de senaste årtiondena (och de är många!) är att de inte berör själva kärnproblemet. Det centrala problemet är inte hur samhällsplaneringen ska gå till vad gäller former och procedurer – utan hur olika intressen ska vägas mot varandra reellt. Alla lagar och hela planeringssystemet har reella syften, men det är bara procedurerna som diskuteras och utreds.
Sverige kan aldrig få en effektiv och väl fungerande planeringsprocess för markanvändning, bostadsbyggande och så vidare om det inte klargörs hur olika intressen i sak ska vägas mot varandra.
Exempel: Anta att två bon för rödlistade fladdermöss hotas av att det kan byggas 1 000 bostäder. Eller att 1 000 bon hotas för att det ska byggas två bostäder. Anta att 10 000 fjällvandrare stör en ren. Eller att en fjällvandrare stör 10 000 renar. Anta att en hektar prima jordbruksmark måste tas i anspråk för att kunna planlägga för 1 000 bostäder. Eller 1 000 hektar för en bostad. Och så vidare.
Sverige kan aldrig få en effektiv och väl fungerande planeringsprocess för markanvändning, bostadsbyggande och så vidare om det inte klargörs hur olika intressen i sak ska vägas mot varandra
Vilket intresse ska ha företräde? De flesta inser att dessa motsatspar speglar helt olika situationer. Ett grundproblem är att de lagar som ska hantera denna typ av avvägningar endera anger att ingen avvägning ska göras (till exempel bostadsbyggande mot flera riksintressen, artskydd med mera). Lagarna är stupstocksregler som gör att även den minsta negativa effekt slår ut hur stora positiva effekter som helst. Eller att avvägningar ska göras men de baseras inte på transparenta och mätbara värden utan på värdeord som får tolkas juridiskt (som ”påtaglig skada”) eller politiskt.
Staten bör gripa in och säkerställa att det är det samhällsekonomiska utfallet som är avgörande i samhällsplaneringen, inte byggherrars kommersiella intressen eller kommunernas interna ekonomiska intressen.
Avvägningar på oklar grund – PBL
Att plan- och bygglagen (PBL) är en kommunal angelägenhet innebär inte bara en rättighet för kommunerna, det är också en skyldighet att använda denna rättighet så att lagens syften uppnås. Lagens syfte sammanfattas i den första paragrafen som att ”Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.”
Byggherrars kommersiella intressen och kommunernas interna ekonomiska intressen väger tyngre än samhällsekonomiska hänsyn, det vill säga vad som är bäst för medborgarna sammantaget
Dessa skrivningar ska läsas tillsammans med det bostadspolitiska mål som riksdagen bestämt: ”Det övergripande målet… är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Målet är också långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.” Ett sätt att sammanfatta detta, som ofta används idag, är att syftet är att skapa hållbara bostadsmiljöer – ekologiskt, socialt och ekonomiskt.
Ett problem är att kommunerna även använder sin makt via PBL till att tillgodose andra intressen än de som de enligt lagen ska beakta. Byggherrars kommersiella intressen och kommunernas interna ekonomiska intressen väger tyngre än samhällsekonomiska hänsyn, det vill säga vad som är bäst för medborgarna sammantaget.
Detta ger dels effekten att det totala bostadsbyggandet blir för lågt, dels att inriktningen på det som byggs blir felaktig. Prioritet ges till att maximera markvärden och exploateringsbidrag från byggherrar i stället för vad som är bäst för samhället. En tydlig indikation på att problemet är att mellan åren 2000 och 2022 steg byggkostnaderna enligt SCB med cirka 100 procent medan markkostnaderna steg cirka 300 procent för nyproducerade bostäder. Trots det ökade inte planmonopolisten (kommunerna) utbudet av planlagd mark för att pressa ner priserna, vilket är ett brott mot ansvaret enligt PBL.
Därför har nyproduktionen i vissa regioner blivit obalanserad med ett överdrivet fokus på att bygga små bostäder i höga hus som sammantaget och långsiktigt medför lägre samhällsekonomiskt utfall
Detta kan uttryckas som att det finns så kallade externa samhällsekonomiska effekter som inte beaktas av beslutsfattaren (kommunen). Ransonering av planlagd mark ökar värdet på den egna marken. Per kvadratmeter mark ger små lägenheter i höga hus störst företagsekonomisk vinst när det är bristande planläggning för nya bostäder. Därför har nyproduktionen i vissa regioner blivit obalanserad med ett överdrivet fokus på att bygga små bostäder i höga hus som sammantaget och långsiktigt medför lägre samhällsekonomiskt utfall. För samtidigt kan kommunens analys av bostadsbehoven visa att det i första hand finns brist på andra typer av bostäder.
Inga avvägningar oavsett sakläget – Miljöbalken
En liknande effekt uppstår på grund av de brister som finns i det juridiska ramverket kring hur PBL ska samverka med Miljöbalken. Miljöbalken är ett omfattande regelverk som bland annat syftar till hushållning med mark- och vattenområden, skydd av natur och hantering av miljöfarlig verksamhet. I miljöbalken anges mål som i praktiken är oförenliga utan att det har angetts hur avvägningen ska göras. Några exempel ur balken: Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Samt den helt centrala upplysningen att: Kraven…gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
Här uppstår en problematik eftersom plan- och bygglagen karaktäriseras av intresseavvägningar, medan miljöbalken mer har karaktären av skyddslagstiftning
När det kommer till beslut om markanvändning – till exempel upprättande av detaljplaner för bostadsbebyggelse – blir det regelmässigt fråga om prövning enligt både plan- och bygglagen och miljöbalken. Här uppstår en problematik eftersom plan- och bygglagen karaktäriseras av intresseavvägningar, medan miljöbalken mer har karaktären av skyddslagstiftning. Miljöbalkens skyddsregler ger små eller inga möjligheter att göra en avvägning mellan skyddsintresset och värdet av bostadsbyggandet. En effekt kan då bli att bostadsbyggande med stort samhällsekonomiskt värde hindras, trots att skadan kan vara liten för det intresse som miljöbalken avser att tillgodose.
Flera av miljöbalkens skyddsregler har visserligen regler som möjliggör dispensprövningar, men behovet av bostadsbyggande är inte angivet i lagen som en faktor att väga in vid prövning av dispens
Strandskydd, jordbruksmark och riksintressen är exempel på lagstiftning, där stora mark- och vattenområden på ett ofta schablonmässigt sätt har fått ett strikt skydd och undantagits från samhällsekonomiska värderingar. Trots att en avsedd bebyggelse är noga övervägd i form av planering enligt plan- och bygglagen, kan miljöbalkens regelsystem leda till att byggandet hindras utan möjlighet till en sammanvägd analys och beslut utifrån ett helhetsperspektiv.
Flera av miljöbalkens skyddsregler har visserligen regler som möjliggör dispensprövningar, men behovet av bostadsbyggande är inte angivet i lagen som en faktor att väga in vid prövning av dispens.
Samhällsekonomiska värderingar bör vara vägledande
Den typ av avvägningar som refererats ovan bör i stället grundas på en samhällsekonomisk analys där negativa och positiva effekter systematiskt beaktas och så långt som möjligt preciseras och värderas. Om detta kan göras på ett transparent och förutsägbart sätt uppstår stora vinster genom både att rätt beslut kan fattas och genom markant förkortade ledtider i plan- och byggprocessen.
Hur ett problem av denna typ kan hanteras är lyckligtvis redan känt! Samma principproblem finns inom trafik- och infrastrukturpolitiken, det vill säga att beslutsfattaren inte beaktar alla samhällsekonomiska aspekter på ett korrekt sätt. Där handlar det om samhällsekonomiska externa effekter som till exempel miljöpåverkan, vägslitage, olyckor med mera. Myndigheterna på området tillsammans med forskare har därför utvecklat en metodik som ligger till grund för beslut kring volym och inriktning på infrastrukturinvesteringar. Den ligger också till grund för skatter på transportområdet vars syften är att korrigera för externa effekter så beslutsfattarens incitament blir så lika de samhällsekonomiska som möjligt.
Men mer än många tror kan mätas. I transportsektorn finns det till exempel ett bestämt värde på att någon dör!
Myndigheten Trafikanalys analyserar detta kontinuerligt. Metoden har starkt stöd i forskningen och är väl beprövad. En vanlig fördom är att det inte går att värdera de effekter som ingår i beslutet. Men mer än många tror kan mätas. I transportsektorn finns det till exempel ett bestämt värde på att någon dör!
Beslut kring bostadsplanering enligt PBL och Miljöbalken bör alltså som huvudregel baseras på en samhällsekonomisk bedömning med mindre inslag av politik, juridik och ekonomiska särintressen än idag.
Lagstiftningen bör reformeras så att det framgår att domstolar och myndigheter i sina prövningar kring frågor som regleras av PBL och Miljöbalken som huvudprincip ska basera sina ställningstaganden på samhällsekonomiska bedömningar.
Konsekvensen blir snabbare plan- och byggprocesser, ökat bostadsbyggande samt större genomslag för verkligt bostadsbehov i vad som byggs. Totalt sett markant förbättrat samhällsekonomiskt utfall
Kommunerna bör ges starkare incitament att agera utifrån vad som är bäst för samhället som helhet i sin planering utifrån PBL genom att staten till exempel i det kommunala utjämningssystemet lägger in parametrar som premierar detta.
Boverket bör få i uppdrag att i samverkan med forskare och myndigheterna på transportområdet som redan behärskar metodiken utveckla metoder för samhällsekonomiska bedömningar inom bostadspolitiken som underlag för kommuner, länsstyrelser och berörda domstolar.
Konsekvensen blir snabbare plan- och byggprocesser, ökat bostadsbyggande samt större genomslag för verkligt bostadsbehov i vad som byggs. Totalt sett markant förbättrat samhällsekonomiskt utfall
Ulf Perbo
Konsult inom public affairs
Fd statssekreterare och chefekonom på Sveriges Byggindustrier