Översiktsplanerna förlorade sin funktion när subventionerna försvann

KRÖNIKA | Vårt plansystem är inte byggt utifrån dagens förutstättningar. Ett resultat av det är att småhusbyggandet har minskat så kraftigt. Politikerna borde prioritera att åtgärda svagheterna i plansystemet, skriver Jan Jörnmark.

Nyligen genomförde jag en studie om hur översiktsplaneringen används i det svenska plansystemet. Eftersom det länge varit uppenbart att långtidsplaneringen är ett synnerligen bristfälligt element i planeringen gjorde jag den här gången en beskrivning av lagstiftningens ursprung, för att sedan analysera vilka effekter det fått under de senaste decennierna.

Det blev alltså extremt förmånligt att köpa villor, vilket ledde till att tiotusentals gruppbyggda småhus byggdes utanför de svenska städerna

Det visade sig att systemet med kommunala detaljplaner och översiktsplaner har sitt ursprung i den genomgripande förändring som byggandet genomgick i början av 1970-talet, när flerfamiljshusbyggandet föll kraftigt, samtidigt som marknaden för småhus expanderade snabbt. Förskjutningen inträffade när marknaden för statligt belånade villor liberaliserades, samtidigt som dessa lån låg under marknadsräntorna och var avdragsgilla till 100 procent. Det blev alltså extremt förmånligt att köpa villor, vilket ledde till att tiotusentals gruppbyggda småhus byggdes utanför de svenska städerna.

De extremt goda villkoren gjorde att marknaden var nästan obegränsad, och för kommunerna gällde det att hitta ett medel att styra och begränsa expansionen. Möjligheten visade sig finnas i den fysiska riksplanering som startats samtidigt. 15 nationella specialmyndigheter hade 1969–1970 lagt fram önskelistor på vad som skulle vara deras respektive riksintressen, och dessa visade sig nu vara det perfekta sättet att ransonera tillgången till byggbar mark. I praktiken kom kommunerna tillsammans med Planverket (Boverkets föregångare) att genomföra en zonering av den kommunala marken med hjälp av riksintressena. Varje kommun fick sedan en kommunöversikt, där det var möjligt att peka ut var de gruppbyggda småhusen skulle placeras.

En betydelsefull svaghet är att översiktsplanerna förlorade sin funktion när subventionerna försvann

När sedan den nya plan- och bygglagstiftningen till sist blev klar 1985–86 förvandlades kommunöversikterna till översiktsplaner. Sambandet mellan PBL och de nationella intressena reglerades sedan genom naturresurslagen (NRL, som senare gick upp i miljöbalken). Men efter invändningar från lagrådet och mängder av andra berörda gjordes sambandet mellan PBL och NRL ytterst vagt. Följden blev de otydligheter och det oförutsägbara plansystem som vi haft sedan dess.

En betydelsefull svaghet är att översiktsplanerna förlorade sin funktion när subventionerna försvann. I det gamla subventionerade systemet kunde de olika kommunerna peka ut var det skulle byggas. Det förändrades totalt med reformerna i början av 1990-talet, när det i stället bara gick att bygga där marknadspriserna tillät det. I mycket hög grad gjorde det faktiskt översiktsplanering meningslös, eftersom de planerna aldrig har innehållit några analyser av hur marknadsförhållandena ser ut i olika delar av kommunerna, eller de regioner de tillhör. I stället blev detaljplanerna helt avgörande för den fortsatta utvecklingen i landets 290 kommuner. I praktiken har det sedan lett till den utdragna och oförutsägbara förhandlings- och domstolsprocess som karaktäriserar dagens byggande.

Studien vi gjorde beskrev både den här utvecklingen, men gick också konkret in på hur det har påverkat byggandet. Till min förvåning blev det uppenbart att det främst är produktionen av småhus som påverkats negativt, och att den utvecklingen dessutom är generell i hela landet. När prisstegringen på bostäder tog fart efter 2000–2005 steg verkligen produktionen av flerfamiljshus, precis som man kunde förvänta sig. Men som vi ser av figurerna skedde ingen reaktion i småhusproduktionen. Tvärtom föll den till och med i många av landets mest folkrika kommuner (figur nedan).

Det är en utveckling som går tvärs emot all normal ekonomisk teori. Den enda förklaring som finns på den märkliga utvecklingen är att någon form av störning i plansystemet gör att detaljplaner för småhus inte tas fram. Det innebär att de trädgårdsstäder som snart sagt alla politiker säger att de önskar sig inte byggs, och det innebär också att den blandade bebyggelse man önskar i de så kallade miljonprogramsområdena inte heller byggs. Störst problem skapas sannolikt i mindre kommuner som balanserar på Tobins q, men där attraktiva områden för småhus inte tas fram.

Ett mycket karaktäristiskt drag är att produktionen av småhus faller efter 2005–2006 i samtliga de kommuner vi hittills tittat på. Tänkbara förklaringar är att det ökade trycket mot marknaden ledde till att de begränsade planeringsresurser som existerade koncentrerades mot större hus med fler lägenheter. Den ständigt ökade betoningen av ”förtätning” och dess miljömässiga roll har säkert också spelat in i en sådan betoning. Det återkommande argumentet att villor riskerar att byggas på potentiell jordbruksmark är en del av samma utveckling.

Att åtgärda svagheterna i plansystemet borde därför ha en stor prioritet

I vilket fall som helst är den svaga nyproduktionen av småhus ett faktum, och den begränsning det inneburit av utbudet har också haft en marknadspåverkan, både på småhus men också för lägenheter i städer, när hushåll i den familjebildande åldern 30–49 under en längre tid stannat kvar i mindre lägenheter i städerna. Den svaga nyproduktionen av småhus innebär ju att ett segment av marknaden försvagas, vilket har effekter även i övriga delar av den. Att åtgärda svagheterna i plansystemet borde därför ha en stor prioritet.

Jan Jörnmark
Docent i ekonomisk historia, författare och debattör