KRÖNIKA | Från hyresregleringens införande 1942 till byggsubventionernas avskaffande 1993–94 byggdes alldeles för få bostäder i storstäderna och alldeles för många i glesbygden.
”Det är uppenbart att Sverige behöver en samhällsutvecklingsstrategi, som utgår från de olika situationer som råder i olika delar av marknaden och i olika delar av landet”, skriver Jan Jörnmark.
I en rapport som nyligen presenterades av Ratio skriver jag om hur bostadsproduktionen systematiskt hamnade på fel platser i Sverige under ungefär femtio års tid, från och med att hyresregleringen infördes 1942 fram till det att de generella byggsubventionerna avskaffades 1993-94. Under ett halvsekel innebar det att städerna underförsörjdes på bostäder, medan det lika systematiskt byggdes för mycket i glesbygden. Knappheten i städerna har sedan lett till skenade priser i storstadsområdena, samtidigt som överskotten i glesbygden lett till både omfattande rivningar och en överskattning av det flyktingmottagande som de mindre kommunerna långsiktigt kunde klara.
Det fanns ett flertal orsaker till att det blev så. Inledningsvis innebar hyresregleringen att den normala marknadsmekanismen försvann och ersattes av ett kvotsystem som baserades på kommunernas storlek. I det fanns en naturlig konservatism, eftersom kvoterna sattes på historiska värden och därför släpade efter den verkliga utvecklingen. Dessutom var det redan under 1950- och 1960-talen lättare att bygga i orörda områden, jämfört med i tätare stadsområden. Följden blev en snabb stadsutspridning som kraftigt ökade pendlandet.
Som ett resultat av det utbröt ett intensivt krig om produktionskvoterna på länsbostadsnämnderna
I nästa steg, från och med slutet av 1960- och under 1970-talet, blev bostadsbyggandet en del av regional- och industripolitiken, som växte under de decennierna. Eftersom industrin då dessutom gick in i en kraftig omstruktureringsfas var bostadsbyggandet i stort sett den enda delen av politiken som kunde centralplaneras. Som ett resultat av det utbröt ett intensivt krig om produktionskvoterna på länsbostadsnämnderna. Peter Gorpe beskrev i ett bidrag till en statlig utredning hur byggandet planerades i praktiken:
Det fanns ett starkt styrande inslag i systemet, nämligen att de befolkningstal som länsstyrelsen fastställd skulle tjäna som utgångspunkt för beslut om bostadslåneramar… Det kommunala intresset för länsprogrammens befolkningsmål var därför mycket stort. Beslutsprocessen var ibland rena farsen. Det förekom omröstningar i länsstyrelsens styrelse om befolkningstal för olika kommuner. De flesta sådana ledde till att prognoserna uppjusterades… Högre befolkningstal ledde ju till mer pengar för bostadsbyggande. [Men] Man kan naturligtvis inte styra befolkningsutvecklingen genom omröstning i demokratisk ordning…
Med en subventionerad ränta på mindre än 5 procent när marknadsräntorna låg över 10 innebar det nästan absurda incitament att överproducera bostäder, och återigen var tendensen starkast i glesbygden
Det snedvridna byggandet kulminerade sedan under åren efter kapitalmarknadens avreglering 1985 fram till den ekonomiska kraschen i början på 1990-talet. Orsaken var att räntesubventionerna låg kvar, samtidigt som alla lånekranar öppnades. Med en subventionerad ränta på mindre än 5 procent när marknadsräntorna låg över 10 innebar det nästan absurda incitament att överproducera bostäder, och återigen var tendensen starkast i glesbygden. Efter kraschen skapades en särskild ”bostadsakut” för att klara problemen, och Mats Rönnberg som var generaldirektör för den myndigheten skrev sedan en ESO-rapport om det som hänt. Där summerade han de statliga kostnaderna för låneförlusterna till cirka 100 miljarder, samtidigt som han beskrev den närmast absurda situation som rådde under slutet av 1980-talet:
Under de fyra mest extrema åren 1987–1991 ökade bostadsbyggandet från cirka 30 000 färdigställda lägenheter årligen till cirka 70 000. Det krävdes litet eller inget eget kapital, ränterisken tog staten genom räntebidragssystemet och det skedde ingen egentlig kreditprövning av låntagare och fastighet… Det var avregleringen av kreditmarknaden 1985 i kombination med de oförändrat generösa statliga räntesubventionerna och topplånen som ledde till denna för byggarna och låntagarna så fördelaktiga situation. Till bilden hör också att det var de godkända produktionskostnaderna som låg till grund för belåningen, inte marknadsvärderingar.
Rönnbäck fortsatte med att beskriva hur snedvridningen även var starkast i ett regionalt perspektiv: Ökningen av bostadsbyggandet var så gott som helt koncentrerad till kommuner utanför storstadsregionerna. Den största ökningen skedde i kommuner med mindre än 30 000 invånare… För varje inflyttad person i dessa kommuner byggdes det årligen 3,5 bostäder. Det är dessa bostäder som åstadkommit de största kreditförlusterna. I storstadsområdena byggdes det endast 0,5 bostad per inflyttad person.
Den utbudssituationen har sedan förvärrats allt efter som motsättningarna mellan PBL och riksintressena i Miljöbalken blivit allt tydligare
Allt detta innebar att Sverige gick in i den snabba urbanisering som inleddes i mitten av 1990-talet med sämsta tänkbara förutsättningar. I de största och medelstora städerna fanns visserligen en outnyttjad reserv av centrala fastigheter som varit dåligt underhållna sedan hyresregleringen 1942, men när den reserven omvandlats till bostadsrätter kring millennieskiftet ökade knappheten snabbt, inte minst därför att nyproduktionen hölls tillbaka av en helt dysfunktionell planlagstiftning. Den utbudssituationen har sedan förvärrats allt efter som motsättningarna mellan PBL och riksintressena i Miljöbalken blivit allt tydligare.
När dessutom flyktingmottagandet stängts som möjlighet för att använda de ofta nedgångna husen, återstår bara rivningar
Samtidigt som prisstegringarna blivit allt värre i storstäderna har situationen i glesbygdskommunerna förvärrats, men på det motsatta sättet. Det stora utbudet av småhus som byggdes under 1970-talet har garanterat låga priser på villorna, vilket i kombination med låga räntor fått efterfrågan att flytta till det egenägda boendet. Det har på ett naturligt sätt begränsat möjligheten att höja hyrorna i flerfamiljshusen, som nu närmar sig slutet för sin tekniska livslängd i många kommuner. När dessutom flyktingmottagandet stängts som möjlighet för att använda de ofta nedgångna husen, återstår bara rivningar.
Det är uppenbart att Sverige behöver en samhällsutvecklingsstrategi, som utgår från de olika situationer som råder i olika delar av marknaden och i olika delar av landet. Själv har jag det senaste året gång efter annan argumenterat för att användningen av de tyska ISEK (Integrierte Stadt Entwicklungs Konzept) borde vara en självklar utgångspunkt för ett sådant arbete. Den nya Ratiostudien utgör ytterligare ett argument för att genomföra en sådan förändring.
Läs gärna hela rapporten från Ratio här.
Jan Jörnmark
Docent i ekonomisk historia, författare och debattör