Översiktsplanerna – det bortglömda instrumentet

KRÖNIKA | Ge översiktsplanen en högre prioritet. Först då kan man se var konflikterna mellan exploateringsintressen och riksintressen, strandskydd och andra begränsningar är starkast, skriver Jan Jörnmark, författare, debattör och docent i ekonomisk historia.

Under de senaste åren har jag kommit att läsa dussintals kommunala översiktsplaner, från en stor mängd svenska kommuner. Det har fått mig att reflektera över hur dysfunktionellt och i grund och botten ogenomtänkt det svenska plansystemet är. Skulle man vilja få någon form av struktur och ordning på Plan- och Bygglagen och dess förhållande till Miljöbalken är det sannolikt genom att se över översiktsplanernas funktion man skulle börja. Eftersom översiktsplanerna ska göras med ungefär ett decenniums intervall finns det idag fyra generationer av dem, vilket gör det angeläget att systematiskt utvärdera hur instrumentet fungerat, för att sedan kunna förbättra det. Men hittills har sådana initiativ lyst med sin frånvaro.

När Plan- och Bygglagen till sist genomfördes under 1980-talet blev Översiktsplanerna det bortglömda instrumentet, som framförallt skulle reglera riksintressena i förhållande mot de kommunala detaljplanerna. Det var ett förhållande som garanterade oklarheter, för förhållandet mellan det kommunala självstyret och riksintressena var då lika lite som nu tydligt reglerat. Det framhölls 1985 av Lagrådet, och sammanfattades lite senare av Staffan Westerlund, som var en av landets ledande jurister på området: ”…en patetisk lagprodukt uttänkt av dilettanter, lagtekniskt utformad utan påfallande professionalism.”

Det otydliga lagsystemet och därmed oklara sammanhang som den kommunala Översiktsplaneringen hamnat i har nu rått i fyra decennier.

Det otydliga lagsystemet och därmed oklara sammanhang som den kommunala Översiktsplaneringen hamnat i, har nu rått i fyra decennier. Det har i efterhand skapat allt större konsekvenser i form av en brist på helhetssyn för både den kommunala och regionala tillväxten. Sannolikt är det också en av förklaringarna på de problem som finns idag med det försvagade byggandet.

Redan den första generationens översiktsplaner som kom i början av 1990-talet genomsyrades av den oklarheten. Översiktsplanerna blev till största delen listningar av riksintresse, medan deras roll för den kommunala planeringen var svårdefinierbar. Dock kom dessa brister i praktiken inte att betyda så mycket, för den verklighet kommunerna mötte under 1990-talet var en djup lågkonjunktur och ett kraftigt fallande byggande. Återhämtningen blev sedan svag och dominerades av de nya bostadsrättsexploatörerna, som letade efter enstaka centrala tomter som skulle gå att exploatera om till bostäder. Och då behövdes inte översiktsplanen i någon högre grad, vilket gjorde att ingen saknade dem.

Visionära gröna vågen övningar

Det svaga byggandet präglade sedan den andra generationen översiktsplaner. De gjordes i slutet av 90-talet och framstår främst som visionära gröna vågen övningar när man läser dem idag. Planerna har inte sällan ett tema om att man i framtiden inte kommer att bygga så mycket, och kanske istället ska bryta upp asfalt och flytta ut på landet. Det innebar ironiskt nog att de här översiktsplanerna började gälla precis när 2000-talets nya stadstillväxt tog fart, vilket ofta gjorde dem totalt irrelevanta. Det gjorde också att detaljplanerna blev det helt dominerande instrumentet i planeringen, vilket fick tillväxtens effekter på helheten att skymmas i många kommuner.

Den tredje generationen översiktsplaner som kom åren kring 2010 var präglade av den här förändringen, men förmådde sällan fånga upp effekterna av den. De listade olika delar av kommunerna som kunde exploateras, men konflikten med de stora och oklart dominerade riksintresseområdena som Lagrådet hade varnat för 1985 hade vid det här laget blivit tydliga. Någon lösning på den problematiken fanns inte i planerna, och den stegrade trängseln mot allt färre möjliga exploateringsområden bidrog sedan till den prisspiral som Riksbanken och Finansinspektionen därefter har försökt lösa med ad hoc regleringar.

Bristen på hårddata är det som alltsedan början på 1990-talet allra mest saknats i översiktsplanerna.

Nu är den fjärde generationen av översiktsplaner på väg, och det verkar inte som att det finns några medel att lösa den här konflikten. Bristen på hårddata är det som alltsedan början på 1990-talet allra mest saknats i översiktsplanerna. De har däremot kvar det missionerande draget, men visionerna om ”hållbarhet”, förtätning och kollektivtrafiknära boende möter oftast en hård verklighet i form av prisrelationer och Tobins q som befinner sig i tillstånd som inte låter sig tänkas bort med hjälp av visioner. Som det är nu är risken överhängande att 20-talet blir decenniet när plansystemet överlastas av konflikten mellan centralt exploateringsintresse, riksintressen och oavbrutet ökade incitament till pendling mot externa villalägen – i direkt konflikt med de luftiga mål som existerar i översiktsplanerna.

Att se över översiktsplanerna borde därför vara prioriterat, till exempel genom att man på en central utredningsnivå skapade en helhetsbild över de digitala medel som idag kan användas systematiskt för att förbättra den kommunala och regionala planeringen. Olika former av statistikbehandling och GIS kartor kan användas för att skapa en bild av var exploateringstrycket är starkt i kommunerna och deras omgivande regioner. Rimligen kan man då också se var konflikterna mellan exploateringsintressen och riksintressen, strandskydd och andra begränsningar är starkast. Möjligen skulle man den vägen till och med kunna få mycket bra skattningar för kostnaden av olika planeringshinder. Men även om man inte kom så långt skulle planeringen kunna underlättas och göras mer realistisk – vilket bara det idag är synnerligen önskvärda mål att sträva efter.